點(diǎn)擊次數(shù)：2632 發(fā)布時(shí)間：2018-4-4

來(lái)源：中國(guó)民航網(wǎng) 2018-04-03 14:15:00

 

 　一、引言

　　隨著航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，美國(guó)、歐盟和我國(guó)一些繁忙機(jī)場(chǎng)的時(shí)刻資源供求矛盾越來(lái)越突出，各方利益難以統(tǒng)籌兼顧。對(duì)于解決繁忙機(jī)場(chǎng)的時(shí)刻供求矛盾問(wèn)題，世界民航界比較普遍的觀點(diǎn)是改變?cè)械男姓渲梅绞?，運(yùn)用市場(chǎng)化的方式配置航班時(shí)刻資源。在所有市場(chǎng)化航班時(shí)刻分配機(jī)制中，起降時(shí)刻初次分配的拍賣做法一直被理論界認(rèn)為是最佳的方案 。雖然世界民航界看好一級(jí)市場(chǎng)的航班時(shí)刻拍賣，但付諸行動(dòng)的國(guó)家并不多。據(jù)了解，截至到目前，世界上開展的航班時(shí)刻初次分配的拍賣只有兩次。第一次是美國(guó)在2009年1月12日對(duì)紐約三個(gè)機(jī)場(chǎng)10%的航班時(shí)刻進(jìn)行過(guò)拍賣 。第二次是我國(guó)于2015年12月30日在廣州白云機(jī)場(chǎng)開展了航班時(shí)刻初次分配的拍賣，共拍賣了9組航班時(shí)刻，拍出總價(jià)超過(guò)5.5億。美國(guó)繼2009年第一次航班時(shí)刻拍賣后，時(shí)間已過(guò)去了8年，沒(méi)有開展新的時(shí)刻拍賣。我國(guó)在2015年末開展航班時(shí)刻拍賣后，民航界對(duì)航班時(shí)刻拍賣的反對(duì)聲很多。國(guó)際航協(xié)對(duì)航班時(shí)刻拍賣一直持反對(duì)態(tài)度。國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（IATA，下稱國(guó)際航協(xié)）理事長(zhǎng)兼首席執(zhí)行官亞歷山大·德·朱尼亞克(Alexandre de Juniac)2017年2月17日在北京表示：“我們反對(duì)任何拍賣航班時(shí)刻的分配方式，這對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)有任何益處。”

　　航班時(shí)刻拍賣是符合市場(chǎng)化發(fā)展規(guī)律的機(jī)制，從理論上看有很好的發(fā)展前景，但在實(shí)踐中各方都不滿意，原因是什么呢？筆者認(rèn)為，一定是機(jī)制設(shè)計(jì)出了問(wèn)題。從目前的研究來(lái)看，在航班時(shí)刻拍賣的制度設(shè)計(jì)中，世界上對(duì)拍賣方法的研究比較深入。但對(duì)于航班時(shí)刻拍賣收入的歸屬問(wèn)題，美國(guó)和歐盟國(guó)家一直有多種不同的觀點(diǎn)。在美國(guó)，《拉瓜迪亞機(jī)場(chǎng)擁擠管理?xiàng)l例》一級(jí)市場(chǎng)拍賣提出多年后才僅僅在2009年實(shí)施了一次，此后就沒(méi)有再開展的根本原因，除了市場(chǎng)操作的技術(shù)模型需要預(yù)測(cè)外，更重要的是理論界、實(shí)務(wù)界對(duì)航班時(shí)刻的法律屬性和權(quán)屬關(guān)系存在著相當(dāng)大的分歧。重新定義SLOT（航班時(shí)刻）性質(zhì)、理清SLOT權(quán)屬關(guān)系已經(jīng)成為FAA、DOT乃至聯(lián)邦政府的一項(xiàng)迫切任務(wù)。 在我國(guó)，唯一的一次航班時(shí)刻拍賣收入被收入國(guó)庫(kù)，歸國(guó)家所有，沒(méi)有看到社會(huì)各界對(duì)此有什么爭(zhēng)議，好像航班時(shí)刻拍賣收入歸國(guó)家所有是天經(jīng)地義的。從中國(guó)知網(wǎng)檢索，我國(guó)對(duì)航班時(shí)刻市場(chǎng)化配置進(jìn)行研究的學(xué)者很少，還沒(méi)有人對(duì)航班時(shí)刻拍賣收入的歸屬問(wèn)題進(jìn)行專門研究。

　　筆者認(rèn)為，航班時(shí)刻拍賣制度應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)部分構(gòu)成，一是拍賣過(guò)程制度，二是拍賣收入歸屬制度。目前之所以出現(xiàn)各方對(duì)航班時(shí)刻拍賣都不感興趣甚至反對(duì)的根本原因，是拍賣收入歸屬制度存在著巨大缺陷。本文認(rèn)為，航班時(shí)刻拍賣收入歸屬與分配機(jī)制是航班時(shí)刻拍賣持續(xù)實(shí)施的核心機(jī)制，航班時(shí)刻拍賣收入應(yīng)當(dāng)歸航空公司群體共有，在航空公司群體內(nèi)分配。請(qǐng)各位專家學(xué)者批評(píng)指正。

　　二、對(duì)航班時(shí)刻拍賣收入歸屬的幾種觀點(diǎn)

　?。ㄒ唬┒?jí)市場(chǎng)交易所得歸屬

　　在美國(guó)，從1985年就開始了航班時(shí)刻二級(jí)市場(chǎng)的交易。關(guān)于二級(jí)市場(chǎng)交易所得歸屬的觀點(diǎn)，對(duì)理解一級(jí)市場(chǎng)航班時(shí)刻拍賣收入的歸屬具有參考價(jià)值。在美國(guó)，關(guān)于二級(jí)市場(chǎng)的航班交易所得的歸屬，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

　　1、代表航空公司利益方認(rèn)為，航班時(shí)刻的價(jià)值取決于航空公司對(duì)它的使用，如果離開航空公司的使用，航班時(shí)刻就沒(méi)有任何意義。因此，在航班時(shí)刻交易中，航班時(shí)刻收益權(quán)應(yīng)該歸屬于航空公司。

　　2、代表機(jī)場(chǎng)利益方認(rèn)為，航班時(shí)刻是機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)人提供的基礎(chǔ)設(shè)施，航班時(shí)刻不是航空公司的財(cái)產(chǎn)，而是機(jī)場(chǎng)的一種資源，航空公司只是被賦予使用權(quán)并通過(guò)開發(fā)航線而使航班時(shí)刻具有價(jià)值而已，因此唯獨(dú)讓航空公司獲取交易收入不合理。

　　3、代表政府利益方認(rèn)為，按照美國(guó)法規(guī)§93.233等多處規(guī)定，并參照世界多數(shù)國(guó)家通常規(guī)定，航班時(shí)刻屬于“許可權(quán)”，是公共資源。而且時(shí)刻的使用依賴于政府對(duì)空管、地面設(shè)施的投資，按照誰(shuí)投資，誰(shuí)受益的原則，交易歸屬應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有。

　　4、一些持客觀觀點(diǎn)的人認(rèn)為，如果二級(jí)市場(chǎng)交易所得歸航空公司，則作為航班時(shí)刻初始接受者的航空公司應(yīng)該支付相應(yīng)費(fèi)用，即由FAA代收后繳國(guó)庫(kù)，再以基金的形式用于機(jī)場(chǎng)及空中交通設(shè)施的改善。

　　5、有人根據(jù)§93.233規(guī)定“SLOT并不代表一項(xiàng)產(chǎn)權(quán)，而是代表一項(xiàng)FAA絕對(duì)控制條件下的運(yùn)營(yíng)特許權(quán)”認(rèn)為，航空公司經(jīng)FAA的特許才能取得SLOT的使用權(quán)，但對(duì)SLOT的產(chǎn)權(quán)歸屬并不明確，SLOT本身仍應(yīng)屬于一種公共財(cái)產(chǎn)權(quán)資源。

　　時(shí)至今日，交易所得到底應(yīng)該歸哪一方在美國(guó)也仍然是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題。

　　雖然對(duì)航班時(shí)刻的歸屬存在很多爭(zhēng)議，但在實(shí)際操作中，二級(jí)市場(chǎng)的航班時(shí)刻交易所得一般是由持有時(shí)刻的航空承運(yùn)人或者非承運(yùn)人取得。因?yàn)槿绻灰姿貌粴w轉(zhuǎn)讓時(shí)刻的一方，他們就不會(huì)拿出時(shí)刻來(lái)轉(zhuǎn)讓。

　?。ǘ┖桨鄷r(shí)刻歸屬

　　要討論一級(jí)市場(chǎng)航班時(shí)刻拍賣所得的歸屬，就需要確定航班時(shí)刻的歸屬。一般來(lái)說(shuō)，航班時(shí)刻歸誰(shuí)所有，拍賣所得就歸誰(shuí)所有。

　　航班時(shí)刻的權(quán)屬問(wèn)題是航班時(shí)刻所有問(wèn)題的核心，它決定了航班時(shí)刻的一系列理論和實(shí)踐問(wèn)題。它包括航班時(shí)刻歸誰(shuí)所有，航班時(shí)刻歸誰(shuí)使用、航班時(shí)刻的使用方式及機(jī)制、航班時(shí)刻的收益歸屬等問(wèn)題，牽一發(fā)而動(dòng)全身。權(quán)屬問(wèn)題是建立航班時(shí)刻分配機(jī)制、管理機(jī)制要首先解決的問(wèn)題。

　　在美國(guó)，航班權(quán)屬的歸屬主要有航空公司、機(jī)場(chǎng)當(dāng)局、空中交通管理部門和國(guó)家等幾中觀點(diǎn)。各種觀點(diǎn)的理由，在上一部分已經(jīng)做了描述。

　　中國(guó)民航局和中國(guó)民航大學(xué)航班時(shí)刻課題研究組認(rèn)為，航班時(shí)刻的所有權(quán)屬于國(guó)家，其理由是 ：

　　第一，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，雖然商品只有在使用者購(gòu)買、使用時(shí)才有交換價(jià)值，才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，但商品的價(jià)值是商品在生產(chǎn)過(guò)程中創(chuàng)造的，是勞動(dòng)的凝聚。航班時(shí)刻具有準(zhǔn)商品的屬性，它的價(jià)值不是航空公司創(chuàng)造的。航班時(shí)刻涵蓋了機(jī)場(chǎng)和空管的物力資源、人力資源、空域資源、航路資源以及信息資源等。航空公司只是航班時(shí)刻的使用者而已。

　　第二，按照《物權(quán)法》規(guī)定，航班時(shí)刻的權(quán)屬可以作如下規(guī)定：航班時(shí)刻的所有權(quán)屬于國(guó)家?！段餀?quán)法》第46條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪?guó)家所有 “，第48條規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國(guó)家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外” 。根據(jù)以上法律規(guī)定，航班時(shí)刻是自然資源、空域資源的一部分，他的性質(zhì)是國(guó)有資源、公共資源，因此航班時(shí)刻的所有權(quán)屬于國(guó)家。根據(jù)《憲法》第九條第一款，1995年《民航法》第七十條、七十一條，2004年《民用航空使用空域辦法》第三條等規(guī)定，可以推斷航班時(shí)刻也屬于國(guó)家資源、公共資源。

　　（三）我國(guó)和美國(guó)對(duì)航班時(shí)刻拍賣歸屬的現(xiàn)實(shí)處理

　　中國(guó)民航局2015年末組織廣州白云機(jī)場(chǎng)航班時(shí)刻拍賣前，就拍賣收入的歸屬處理問(wèn)題請(qǐng)示了財(cái)政部，財(cái)政部向民航局做出了《關(guān)于航班時(shí)刻拍賣收入和航班時(shí)刻使用費(fèi)管理有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（財(cái)稅[2015]146號(hào)）。《復(fù)函》中說(shuō)：“你局在廣州白云機(jī)場(chǎng)和上海浦東機(jī)場(chǎng)開展航班時(shí)刻資源市場(chǎng)配置改革試點(diǎn)，通過(guò)公開拍賣方式出讓航班時(shí)刻取得的收入和采取抽簽方式出讓航班時(shí)刻收取的航班時(shí)刻使用費(fèi)，屬于公共資源有償使用收入，應(yīng)當(dāng)全額上繳中央國(guó)庫(kù)，納入中央財(cái)政一般公共預(yù)算管理，列《政府收支分類科目》1030799”其他國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入“。從這一批復(fù)中看，財(cái)政部是將航班時(shí)刻作為公共資源、國(guó)有資源處理的，航班時(shí)刻拍賣收入也歸國(guó)家所有。

　　在美國(guó)，2008年10月10日，F(xiàn)AA發(fā)布《拉瓜迪亞機(jī)場(chǎng)擁堵管理?xiàng)l例（最終施行稿）》和《肯尼迪國(guó)際機(jī)場(chǎng)與紐瓦克國(guó)際機(jī)場(chǎng)擁堵管理?xiàng)l例（最終施行稿）》。這兩個(gè)條例規(guī)定，每年將一定比例或者數(shù)量的航班時(shí)刻拍賣出去以活躍二級(jí)市場(chǎng)，還特別明確了拍賣收入的歸屬問(wèn)題，即把拍賣收入歸FAA用于緩解機(jī)場(chǎng)的延誤和擁堵。

　　因此，我國(guó)和美國(guó)在組織航班時(shí)刻拍賣時(shí)，都將航班時(shí)刻作為國(guó)家所有的資產(chǎn)，拍賣收入歸國(guó)家所有。

　　三、航班時(shí)刻與拍賣收入都不應(yīng)歸國(guó)家所有

　　筆者認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，航班時(shí)刻及其拍賣收入都不應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有。

　?。ㄒ唬┛沼蚝蜁r(shí)刻都不歸國(guó)家所有

　　有學(xué)者根據(jù)《物權(quán)法》第46條和第48條規(guī)定，認(rèn)為航班時(shí)刻歸國(guó)家所有。筆者認(rèn)為從《物權(quán)法》上并不能得出這一結(jié)論。

　　《物權(quán)法》第45條規(guī)定”法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。“ 對(duì)這一條文進(jìn)行解釋就是，法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，才屬于國(guó)家所有；如果法律沒(méi)有規(guī)定某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)家所有，則該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)就不歸國(guó)家所有。

　　在第45條之后，《物權(quán)法》第46條至第55條，將屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了列舉規(guī)定，其中并沒(méi)有將空域、時(shí)刻規(guī)定為屬于國(guó)家所有。從文義解釋和體系解釋的角度看，空域、時(shí)刻不屬于國(guó)家所有。

　　《物權(quán)法》第48條規(guī)定：“ 森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國(guó)家所有，但法律規(guī)定屬于集體所有的除外。”有人認(rèn)為，航班時(shí)刻是自然資源的一部分，根據(jù)該條規(guī)定，航班時(shí)刻的所有權(quán)屬于國(guó)家。從文義解釋看，第48條所規(guī)定的“等自然資源”中沒(méi)有明確列出的自然資源項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)與前面列舉的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂幾類自然資源類似，屬于“物”的概念，是有形的；空域、時(shí)刻與這幾類都不類似，是看不見(jiàn)的，是無(wú)形的，不應(yīng)當(dāng)被本條涵蓋。另外，此處的“等”字可能只是為了語(yǔ)句通順，而無(wú)實(shí)際意義。例如，漢語(yǔ)中常說(shuō)“張三、李四、王五等三人參加了什么活動(dòng)”，此處的“等”字并不代表還有其他人。另外，在《物權(quán)法》的制定過(guò)程中，即有人建議刪除此處的“等”字，因?yàn)橐咨缌x，建議刪除，立法者為了與《憲法》第9條第一款保持文字的一致，才保留了此處的“等”字 。從這一立法過(guò)程看，也不能依據(jù)《物權(quán)法》第48條將空域、時(shí)刻解釋為歸國(guó)家所有。

　　全國(guó)人大法工委組織編寫的《物權(quán)法釋義》在第45條的釋義中說(shuō)：“有的認(rèn)為，本法具體列舉的國(guó)有財(cái)產(chǎn)不夠全面，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定空域、航道、頻道、無(wú)居民海島、種質(zhì)資源屬于國(guó)家所有。考慮到國(guó)有財(cái)產(chǎn)的范圍很寬，難以逐項(xiàng)列全，所提出的增加規(guī)定的有些內(nèi)容是否屬于物權(quán)法上的物，也有爭(zhēng)議。因此，本條對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的范圍作了概括性規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。” 并以現(xiàn)行法律的規(guī)定為依據(jù)對(duì)國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)作了列舉規(guī)定?，F(xiàn)行法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的，根據(jù)本條，可以在制定或者修改法律時(shí)做出具體規(guī)定。“ 從這段敘述中可以看出，物權(quán)法第46條至第55條已經(jīng)將現(xiàn)行法律中的國(guó)有財(cái)產(chǎn)作了完全列舉。如果現(xiàn)行法律認(rèn)為空域、時(shí)刻屬于國(guó)家所有，則完全可以在第46條的”礦藏、水流、海域“之后增加”空域、航班時(shí)刻“，《物權(quán)法》沒(méi)有這樣規(guī)定，顯然，可以解釋為，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，空域、時(shí)刻不屬于國(guó)家所有。

　　有人根據(jù)1995年《民航法》第七十條、七十一條，2004年《民用航空使用空域辦法》第三條等規(guī)定，推斷航班時(shí)刻也屬于國(guó)家資源。對(duì)于這一觀點(diǎn)，可以從以下角度解釋。一是，《民航法》第七十一條規(guī)定：“劃分空域，應(yīng)當(dāng)兼顧民用航空和國(guó)防安全的需要以及公眾的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用”，第七十二條規(guī)：“空域管理的具體辦法，由國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)制定”。這兩個(gè)條文明顯沒(méi)有將空域規(guī)定為屬于國(guó)家所有。根據(jù)《物權(quán)法》第45條，只有法律有權(quán)對(duì)一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)是否屬于國(guó)家所有做出規(guī)定，2004年中國(guó)民航局發(fā)布的《民用航空使用空域辦法》屬于部門規(guī)章，效力低于法律，無(wú)權(quán)就財(cái)產(chǎn)的歸屬問(wèn)題做出規(guī)定。再就是，《物權(quán)法》比1995年《民航法》和2004年《民用航空使用空域辦法》的時(shí)間都要晚，如果這些法律文件已經(jīng)將空域規(guī)定為屬于國(guó)家所有，《物權(quán)法》自然就會(huì)明確規(guī)定為空域歸國(guó)家所有，但是《物權(quán)法》中并沒(méi)有對(duì)空域、時(shí)刻的歸屬做出規(guī)定。因此，不能以這兩個(gè)法律文件為依據(jù)，將空域、時(shí)刻解釋為歸國(guó)家所有。

　　還有人認(rèn)為，國(guó)家對(duì)空域具有主權(quán)，因此國(guó)家對(duì)空域具有所有權(quán)。這種觀點(diǎn)，從法學(xué)理論和現(xiàn)行法律體系上也是難以講得通的。《國(guó)際民用航空公約》（又稱為1944年《芝加哥公約》）第一條明確規(guī)定：“締約各國(guó)承認(rèn)每一個(gè)國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之上的空氣空間具有完全的和排他的主權(quán)”。這一條文是對(duì)國(guó)家對(duì)空域具有主權(quán)這一習(xí)慣國(guó)際法的確認(rèn) ?！吨腥A人民共和國(guó)民用航空法》第二條規(guī)定，中華人民共和國(guó)對(duì)領(lǐng)空享有完全的、排他的主權(quán)。國(guó)家主權(quán)是指國(guó)家有獨(dú)立自主地處理其內(nèi)外事務(wù)的權(quán)利，具有內(nèi)外兩個(gè)方面的表現(xiàn)，對(duì)內(nèi)它是國(guó)家的最高權(quán)，即國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的一切人、物、事以及領(lǐng)土外的本國(guó)人享有屬地優(yōu)越權(quán)和屬人優(yōu)越權(quán)，對(duì)外是指國(guó)家的獨(dú)立權(quán)，即享有自主和平等參與國(guó)際關(guān)系的權(quán)利 。 國(guó)家主權(quán)本質(zhì)上是一種管理權(quán)，而不是所有權(quán)。從現(xiàn)行法律體系看，中華人民共和國(guó)雖然對(duì)領(lǐng)土具有國(guó)家主權(quán)，但是，我國(guó)的土地并不都?xì)w國(guó)家所有。根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這一條文清晰地表明，我國(guó)的土地所有權(quán)的主體包括國(guó)家和若干個(gè)集體。1982年《憲法》頒布前，城市的土地也不歸國(guó)家所有。國(guó)家主權(quán)和所有權(quán)是不同層次的法律概念，主權(quán)屬于公法的范疇，所有權(quán)屬于私法的范疇。因此，國(guó)家并不因?qū)︻I(lǐng)土、領(lǐng)空具有主權(quán)而直接產(chǎn)生對(duì)領(lǐng)土、領(lǐng)空的所有權(quán)。國(guó)家對(duì)領(lǐng)土、領(lǐng)空是否具有所有權(quán)，要看具體的法律規(guī)定。目前，我國(guó)法律沒(méi)有規(guī)定國(guó)家對(duì)空域具有所有權(quán)。

　　總之，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，空域和航班時(shí)刻都不屬于國(guó)家所有，都不是國(guó)有資產(chǎn)。

　　（二）空域和時(shí)刻是公共資源

　　將航班時(shí)刻同時(shí)認(rèn)為定“國(guó)有（國(guó)家）資源”、“公共資源”是相互矛盾的。

　　公共資源，在經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)中具有不同的判定標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，公共資源是具有消費(fèi)中的競(jìng)爭(zhēng)性但沒(méi)有排他性的資源，一個(gè)人使用公共資源就減少了其他人對(duì)它的使用，但一個(gè)人不能阻止別人使用該資源 。也有經(jīng)濟(jì)學(xué)家將公共資源稱為共有資源 。將公共資源稱為共有資源，實(shí)際上就將法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)聯(lián)系起來(lái)了。按主體來(lái)劃分，物權(quán)可以分為單一主體的物權(quán)和多數(shù)主體的物權(quán)。單一主體的物權(quán)就是一個(gè)主體擁有的物權(quán)。國(guó)家所有權(quán)就是單一主體的物權(quán)。多數(shù)主體的物權(quán)，就是兩個(gè)以上的主體共同對(duì)一個(gè)標(biāo)的物擁有的物權(quán)，法學(xué)上對(duì)此又稱為共同物權(quán)。 在法律的發(fā)展史上，共同關(guān)系有多重形態(tài)，包括按份共有、共同共有、總有、合有等 。目前，我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定了按份共有、共同共有兩種共同物權(quán)，沒(méi)有規(guī)定其他共同物權(quán)。需要注意的是，《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定其他共同物權(quán)，并不意味著不存在其他共同物權(quán)。人們?cè)诘缆飞闲凶叩臋?quán)利、呼吸空氣的權(quán)利等都是共同物權(quán)，這些權(quán)利沒(méi)有在法律上規(guī)定，屬于事實(shí)上的物權(quán)。航空公司使用空域和航班時(shí)刻的權(quán)利，也是一種事實(shí)上的共同物權(quán)形態(tài)。

　　公共資源是不屬于任何單一社會(huì)主體的資源，而是屬于幾個(gè)主體共同擁有的資源。如果一項(xiàng)資源歸屬于一個(gè)主體，該資源就不是公共資源，而是單一主體享有所有權(quán)的資源。因此，一項(xiàng)資源不能既是公共資源，又是單一主體所有的資源，即：如果空域?qū)儆趪?guó)家所有，是國(guó)有資源，那么就不會(huì)是公共資源；如果空域是公共資源，那么就不會(huì)是國(guó)有資源。在我國(guó)，空域和航班時(shí)刻是各種社會(huì)主體共同使用的一種資源，法律沒(méi)有規(guī)定屬于國(guó)家所有，那就是公共資源。

　　財(cái)政部的《關(guān)于航班時(shí)刻拍賣收入和航班時(shí)刻使用費(fèi)管理有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》說(shuō)：“通過(guò)公開拍賣方式出讓航班時(shí)刻取得的收入和采取抽簽方式出讓航班時(shí)刻收取的航班時(shí)刻使用費(fèi)，屬于公共資源有償使用收入，應(yīng)當(dāng)全額上繳中央國(guó)庫(kù)，納入中央財(cái)政一般公共預(yù)算管理，列《政府收支分類科目》1030799”其他國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入 “。這一文件，把航班時(shí)刻拍賣收入認(rèn)定為”公共資源有償使用收入“，就是將航班時(shí)刻認(rèn)定為公共資源，另一方面，又要將這一收入列入”其他國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入“，就是又把航班時(shí)刻作為國(guó)有資源來(lái)對(duì)待的。這一認(rèn)定，顯然是矛盾的。查閱《政府收支分類科目》，其中沒(méi)有關(guān)于公共資源使用收入的科目，也進(jìn)一步說(shuō)明，對(duì)公共資源的使用是不應(yīng)當(dāng)收取費(fèi)用的。正因?yàn)閷?duì)公共資源不應(yīng)當(dāng)收取使用費(fèi)，《政府收支分類科目》才沒(méi)有公共資源使用收費(fèi)的科目。迫不得已，財(cái)政部才規(guī)定將這筆收入納入”其他國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入“科目。

　　在美國(guó)，按照美國(guó)法規(guī)§93.233等多處規(guī)定，并參照世界多數(shù)國(guó)家通常規(guī)定，航班時(shí)刻屬于“許可權(quán)”，是公共資源。

　　前面已經(jīng)論證，空域和時(shí)刻都不歸國(guó)家所有?，F(xiàn)行法律也沒(méi)有規(guī)定空域、時(shí)刻歸機(jī)場(chǎng)或空管部門所有。因此，空域、時(shí)刻在被分配給某個(gè)航空公司使用前，不歸屬于任何單一法律主體，是公共資源。

　?。ㄈ┟窈骄止芾砜沼蚝秃桨鄷r(shí)刻是行使公共事務(wù)管理職能

　　很長(zhǎng)一段時(shí)期，我們對(duì)國(guó)家身份與職能的認(rèn)識(shí)是模糊的。改革開放以來(lái)，隨著理論研究和立法的深入，國(guó)家的身份和職能逐步清晰。從不同身份的角度，國(guó)家具有不同的職能和權(quán)力（權(quán)利）。

　　在國(guó)內(nèi)法上，國(guó)家具有兩種身份，一是公共事務(wù)管理者的身份，另一種是國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份。作為公共事務(wù)管理者，國(guó)家的職能是利用收取的稅收和其他收入，管理社會(huì)公共事務(wù)，為社會(huì)服務(wù)，在服務(wù)的過(guò)程中不能謀取自身的利益。作為國(guó)有資產(chǎn)的管理者，國(guó)家要經(jīng)營(yíng)國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，以謀取經(jīng)濟(jì)利益為目的，實(shí)現(xiàn)利益最大化。政府的兩種職能是不能同時(shí)行使的，即：既管理社會(huì)公共事務(wù)，又管理國(guó)有資產(chǎn)，在為社會(huì)服務(wù)的過(guò)程中謀取利益。這種劃分，在2003年的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》和2008年《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中有比較清晰的界定。

　　《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理法律、法規(guī)，堅(jiān)持政府的社會(huì)公共事務(wù)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開，堅(jiān)持政企分開，實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不行使政府的社會(huì)公共事務(wù)管理職能，政府其他機(jī)構(gòu)、部門不履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)”。2003年，國(guó)務(wù)院設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)這一直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政府的社會(huì)公共事務(wù)管理職能和國(guó)有資產(chǎn)所有者職能開始明確分開的標(biāo)志。2008年《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第六條也明確了政府的社會(huì)公共事務(wù)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開的原則。

　　1995年《民航法》第三條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院民用航空主管部門對(duì)全國(guó)民用航空活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的決定，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布有關(guān)民用航空活動(dòng)的規(guī)定、決定。” 第七十條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)空域?qū)嵭薪y(tǒng)一管理”。從這兩個(gè)條文可以看出，民航局對(duì)民用航空活動(dòng)、空域?qū)嵤┕芾?，是以公法主體的身份出現(xiàn)的，執(zhí)行的是社會(huì)公共事務(wù)管理職能。

　　因此，既然民航局管理空域和航班時(shí)刻是行使公共管理職能，民航局就不能在行使這些職能的過(guò)程中謀取利益。當(dāng)然，民航局在管理過(guò)程中可以按照法律規(guī)定向行政相對(duì)人收取行政事業(yè)性收費(fèi)，但該收費(fèi)以彌補(bǔ)行政費(fèi)用為原則，不能謀取自身利益。

　?。ㄋ模┖桨鄷r(shí)刻拍賣與土地使用權(quán)出讓拍賣的性質(zhì)完全不同

　　財(cái)政部的《關(guān)于航班時(shí)刻拍賣收入和航班時(shí)刻使用費(fèi)管理有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》中規(guī)定：“通過(guò)公開拍賣方式出讓航班時(shí)刻取得的收入”、“定期向社會(huì)公開航班時(shí)刻分配、拍賣價(jià)格和出讓收入等信息”，使用了“出讓”一詞。在我國(guó)立法中，“出讓”一詞僅使用在“出讓國(guó)有土地使用權(quán)”中，財(cái)政部在文件中使用“出讓”一詞，有將航班時(shí)刻拍賣與土地使用權(quán)拍賣作為同一類事務(wù)處理的意思。

　　但是，土地使用權(quán)拍賣與航班時(shí)刻拍賣是性質(zhì)完全不同的兩類行為。一類是私法行為，一類是公法行為。行為性質(zhì)的不同，也決定了拍賣收入歸屬的不同。

　　根據(jù)法律規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有。國(guó)家以拍賣的方式將土地使用權(quán)出讓給他人，屬于所有權(quán)人處分自己財(cái)產(chǎn)的行為，是一種私法上的行為。所有權(quán)具有占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，國(guó)家作為國(guó)有土地的所有權(quán)人出讓土地使用權(quán)，當(dāng)然有權(quán)利獲取土地的收益，拍賣收入應(yīng)當(dāng)全部歸國(guó)家所有。也就是說(shuō)，土地拍賣收入是國(guó)家處分其自己所有的財(cái)產(chǎn)所獲取的對(duì)價(jià)。

　　航班時(shí)刻拍賣的法律依據(jù)是《行政許可法》。根據(jù)《行政許可法》第12條、第53條規(guī)定，有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。航班時(shí)刻拍賣，就是對(duì)公共資源配置設(shè)定行政許可。政府實(shí)施行政許可，行使的是公共事務(wù)管理職能，是一種公法上的行為。

　　按照法學(xué)原理，政府實(shí)施公共事務(wù)管理職能不能為自己謀取利益。《行政許可法》也是這樣規(guī)定的，其第58條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”

　　因此，航班時(shí)刻拍賣是民航局根據(jù)《行政許可法》實(shí)施行政許可，在實(shí)施行政許可的過(guò)程中不應(yīng)當(dāng)收取費(fèi)用。因此，在法律和行政法規(guī)沒(méi)有另外規(guī)定的情況下，航班時(shí)刻拍賣收入不應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有。

　　這樣，就產(chǎn)生了一個(gè)矛盾的問(wèn)題：一方面政府實(shí)施行政許可不應(yīng)當(dāng)謀取利益，航班時(shí)刻拍賣收入不應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有；另一方面，航班時(shí)刻拍賣又必然會(huì)產(chǎn)生大量收入，那么，這些收入應(yīng)當(dāng)歸誰(shuí)呢？這就是本文隨后將要論證的問(wèn)題。

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　　總之，通過(guò)上述多個(gè)方面的論證，我們可以得出一個(gè)結(jié)論：空域和航班時(shí)刻都不歸國(guó)家所有，是公共資源；航班時(shí)刻拍賣是政府實(shí)施行政許可，是一種公法上的行為，政府在此行為中不能獲取利益，航班時(shí)刻拍賣收入不應(yīng)當(dāng)歸國(guó)家所有。

　　四、航班時(shí)刻與拍賣收入不應(yīng)當(dāng)歸機(jī)場(chǎng)和空管部門

　　認(rèn)為航班時(shí)刻及其拍賣收入應(yīng)當(dāng)歸屬于機(jī)場(chǎng)和空管部門的觀點(diǎn)，都有一定道理，但進(jìn)一步深入分析，卻是不成立的。

　　我們先談航班時(shí)刻拍賣收入的歸屬。機(jī)場(chǎng)認(rèn)為是其優(yōu)良的設(shè)施和管理致使航班時(shí)刻的價(jià)值提高，因此，航班時(shí)刻拍賣收入應(yīng)當(dāng)歸其所有。但是我們進(jìn)一步分析，可以得出的結(jié)論卻是，是航班時(shí)刻的嚴(yán)重供求矛盾導(dǎo)致了航班時(shí)刻的高價(jià)值，而不是機(jī)場(chǎng)優(yōu)良的設(shè)施和管理產(chǎn)生了航班時(shí)刻的高價(jià)值。例如，2015年廣州白云機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻具有很高的拍賣價(jià)格，如果在青藏高原建設(shè)一座與廣州白云機(jī)場(chǎng)的設(shè)施與管理水平完全相同的機(jī)場(chǎng)，其航班時(shí)刻恐怕沒(méi)有航空公司會(huì)出錢來(lái)競(jìng)買，那個(gè)機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻可能不值一分錢；不但如此，當(dāng)?shù)卣蜋C(jī)場(chǎng)還可能為開飛該機(jī)場(chǎng)的航空公司提供航班補(bǔ)貼，也就是說(shuō)，該機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻價(jià)格可能是負(fù)值。因此，航班時(shí)刻的高價(jià)值不是機(jī)場(chǎng)的管理設(shè)施產(chǎn)生的，航班時(shí)刻拍賣收入不應(yīng)當(dāng)歸機(jī)場(chǎng)所有。同理，航班時(shí)刻拍賣收入也不應(yīng)當(dāng)歸空管部門所有。

　　另外，將航班時(shí)刻拍賣收入歸屬于機(jī)場(chǎng)和空管部門，還存在會(huì)造成壟斷，降低社會(huì)福利的問(wèn)題，美國(guó)、歐盟等國(guó)家的理論界對(duì)此已經(jīng)有比較深入的分析。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在需求既定的情況下，供給越少，價(jià)格就越高，供給者獲取的利益就越大。因?yàn)闄C(jī)場(chǎng)和空管部門是壟斷性的，如果將一個(gè)供求嚴(yán)重失衡機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻拍賣收入歸屬于機(jī)場(chǎng)，機(jī)場(chǎng)為獲取高價(jià)格，將沒(méi)有動(dòng)力改善機(jī)場(chǎng)設(shè)施和管理來(lái)增加航班時(shí)刻數(shù)量，就會(huì)損害社會(huì)公共利益。

　　五、航班時(shí)刻的高價(jià)值是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正外部性產(chǎn)生的

　　根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，當(dāng)一個(gè)人從事一種影響旁觀者福利，而這種影響既不付報(bào)酬也得不到報(bào)酬的活動(dòng)時(shí)，就產(chǎn)生外部性。如果對(duì)旁觀者的影響是不利的，就稱為負(fù)外部性。如果這種影響是有利的，就稱為正外部性。

　　航班時(shí)刻的高價(jià)值就是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性產(chǎn)生的。具體來(lái)說(shuō)，在一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，航空運(yùn)輸需求不是很多，各個(gè)城市機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻都能夠滿足航空公司的需求，航空公司可以自由的根據(jù)各個(gè)機(jī)場(chǎng)的航班利潤(rùn)水平安排航班，在這種情況下，由于航班時(shí)刻不具有稀缺性，航班時(shí)刻沒(méi)有價(jià)值。隨著某些城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些城市的航空運(yùn)輸需求增加較大，而當(dāng)?shù)貦C(jī)場(chǎng)提供的航班時(shí)刻數(shù)量滿足不了航空公司增加航班的需求，這樣，航空公司在這行城市的航空運(yùn)輸供給就不能滿足該城市的航空運(yùn)輸需求，根據(jù)供求規(guī)律，機(jī)票價(jià)格就會(huì)提高，與開飛其他經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城市相比，開飛發(fā)達(dá)城市的航班會(huì)有更高的機(jī)票價(jià)格，航空公司能夠獲取更多的利潤(rùn)。開飛這些發(fā)達(dá)城市機(jī)場(chǎng)的航班，即使扣除一部分費(fèi)用，其盈利水平仍然與飛其他城市的航班相同，這部分可以扣除的費(fèi)用就是航班時(shí)刻的價(jià)值。因此，航班時(shí)刻的價(jià)值是一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高水平產(chǎn)生的。

　　再進(jìn)一步說(shuō)，時(shí)刻的價(jià)值來(lái)源于區(qū)域布局的不平衡，城市的集中化以及機(jī)場(chǎng)建設(shè)與城市發(fā)展的不匹配性，否則時(shí)刻就不具有價(jià)值性。也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻供不應(yīng)求時(shí)，航班時(shí)刻才具有價(jià)值，如果航班時(shí)刻供求平衡，則該機(jī)場(chǎng)的航班時(shí)刻就沒(méi)有價(jià)值。

　　雖然航空公司開飛經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的機(jī)場(chǎng)可以獲得超額利潤(rùn)，但航空公司并不需要向他人付費(fèi)，因此，發(fā)達(dá)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)航空公司具有正外部性。

　　既然航班時(shí)刻的高價(jià)值是一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的，那么航班時(shí)刻拍賣收入是否應(yīng)該歸屬于當(dāng)?shù)卣兀?/div>